三部门联合发文：严禁借旅游项目之名建别墅、私家庄园

为贯彻党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局日前联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号，以下简称《意见》）。《意见》从优化空间布局、完善用途管制、创新供地模式、盘活低效用地、提质服务监管等方面出台增量政策，护航旅游业规范化、品质化、高质量发展，释放内需市场新潜力。

值得注意的是，《意见》在“松绑”与“严管”两端同时发力。一方面，针对小型文旅项目落地难的问题，《意见》明确了多项精细化用地管理措施；另一方面，以刚性监管守住底线，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城（镇、村、街）、景观类仿古建筑等。

规划先行：将“十五五”旅游空间需求纳入“一张图”

在空间统筹层面，《意见》强调强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束性指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准将“十五五”旅游发展的空间需求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，协同开展科学选址。

《意见》同时明确，将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。

破解落地难题：小型配套服务设施可按原地类管理

针对旅游项目中占地少、体量小的配套服务设施长期面临的用地审批困境，《意见》给出了明确的分类管理路径。

根据《意见》，旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等小型零星旅游配套服务设施，主要提供泊位、水电、排污等服务且不影响林木生长、不硬化地面的简易型房车营地，以及不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区等，可按原地类管理，并纳入“一张图”加强实施监督。

此外，对旅游发展需要、远离城镇零星布局的加油站、服务区、驿站等公用设施营业网点用地，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地。

在生态旅游方面，《意见》支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动。

盘活存量：老旧厂房转型文旅可享5年过渡期

《意见》鼓励利用存量空间发展旅游产业，激活存量文旅资源内生动力。在符合规划管控和安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变；申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。

利用存量工业用地、老旧厂房等空间发展文化和旅游业态的，可享受5年内按原用途和权利类型使用土地的过渡期支持政策。

在自然资源供应机制上，《意见》提出创新举措：涉及需整体使用土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产发展旅游产业的，可探索统筹形成自然资源资产组合标的，达到供应条件后一次性供应，实施整体运营。

监管前移：防止低水平重复建设

在释放政策红利的同时，《意见》对监管效能提出更高要求。地方各级文化和旅游主管部门要加强对旅游项目论证，自然资源、林业草原主管部门要按照“项目跟着规划走”的要求积极参与项目前期把关。

《意见》明确，各类旅游项目建设应充分论证市场形势、要素保障、资金投入与回报，防止低水平重复建设。同时要求各地开展区域特色自然和人文资源调查，掌握特色资源的权属、数量、面积、空间位置、利用现状等信息并纳入“一张图”，为规范旅游业发展提供科学依据。

业内专家指出，《意见》名称同时使用“优化配置”与“规范有序”两个表述，释放出清晰信号：支持旅游业发展，但不是放松规划和用途管制；强调生态保护，但不是“一概排除”。政策着力点是在守住耕地红线、生态保护红线、城镇开发边界等底线的前提下，通过分类管理和精准配置提高资源利用效率。