砸下10个亿，贵州毕节这政府工程居然啥手续也没有

已是春分时节，贵州省毕节市仍然春寒料峭。位于金海湖新区（原双山新区）、2014年开始动工的市政工程新双大道仍处于停工烂尾状态，至今未竣工验收和开通使用。虽然部分路段偶尔有车辆通行，但主体工程尚未交付，道路中间和两旁的绿化带杂草丛生。

航拍的新双大道。张梦云 摄

公开资料显示，新双大道为城市Ⅰ级主干道，全长10.18公里，计划投资16.4亿元，设计双向10车道，建成后将成为金海湖新区经济社会发展的重要动脉。

如此重要的市政道路工程为何会烂尾？一起工程分包方追讨工程款的施工合同纠纷案，掀开了新双大道项目背后的种种“骚操作”。该分包方控告称，项目没有取得合法手续，未经招投标便非法施工。为了将违法行为合法化，当地有关部门和企业、个人涉嫌串通进行虚假招投标。

01

投资近10亿元市政道路工程烂尾

 

毕节双山新区于2011年2月18日正式挂牌成立，位于毕节-大方城市总体规划中心城区中部，管辖范围包括原毕节市梨树镇、岔河镇和原大方县双山镇、响水乡和文阁乡的四个村。2015年12月6日，双山新区又与原毕节经济开发区整合为金海湖新区。

新双大道起于梨树镇联合村，连接梨新大道，横穿归化湖、职教城、营盘山森林公园和金海湖湿地公园，抵达双山镇高坪村。

2012年2月6日，毕节市发改委印发《关于毕节双山新区新双大道可行性研究报告的批复》，投资估算为16.4亿余元。

2014年1月2日，毕节市政府、浦发银行贵阳分行、贵州众隆集团有限公司（下称众隆集团）就新双大道项目签订了“银政企”《三方合作协议》，约定由众隆集团负责新双大道工程建设，并向毕节市政府引荐浦发银行贵阳分行为其市政设施工程项目提供融资服务。随后，众隆集团根据该协议进场施工。

众隆集团所在地。张梦云 摄

“天眼查”显示，众隆集团成立于2010年，注册资本3.3亿元，实际控制人、法定代表人为王隆学。经检索，该企业有被执行人信息3条，被执行总金额5414万余元，历史被执行人信息71条；失信被执行人信息25条，涉案总金额3.5亿余元，历史失信被执行人信息10条；限制消费令32条，涉案总金额5413万余元，历史限制消费令7条。

2014年9月1日，众隆集团向新双大道项目招标人毕节双山建设投资有限公司（下称双山建投）递交了投标文件；仅仅9天后，双山建投便确定众隆集团为项目中标人，同时约定首批6亿元资金于合同签订后一周内到位；同月16日，双方即签订了《新双大道项目建设及沿线土地整理施工合同》，合同工期为2014年9月25日至2016年9月19日，工程价款约为13亿元。

“天眼查”显示，双山建投成立于2012年，注册资本1亿元，由毕节市七星关区政府办公室持股96%，毕节市政府全资控股公司持股4%。经检索，该企业有被执行人信息3条，被执行总金额229万余元，历史被执行人信息46条；失信被执行人信息18条，涉案总金额1.7亿余元，历史失信被执行人信息12条；限制消费令17条，涉案总金额近2.9亿元，历史限制消费令31条。

双山建投所在地。张梦云 摄

2014年11月19日，毕节双山新区管委会向毕节市建设投资有限公司（下称毕节建投）发函，指定双山建投为新双大道代建单位，项目总投资为16.4亿余元；同日，毕节建投与双山建投签订了《委托代建合同书》；次日，双山建投委托毕节建投将1.95亿元工程款支付给众隆集团；同月21日，众隆集团向双山建投申请拨付预付款1.95亿元；同月24日，毕节建投向众隆集团支付1.95亿元。和前述招投标一样，此番操作也堪称“高效神速”。

“天眼查”显示，毕节建投成立于2007年，注册资本6.3亿余元，由毕节市国资委全资控股。经检索，该公司有天眼风险信息172条，涉诉关系9条。

2014年12月26日，双山建投发布新双大道建设项目《招标公告》，再次进行招标。2015年6月15日，众隆集团与中盛环球建筑集团有限公司（原江西中盛建筑工程有限公司，下称中盛集团）组成的联合体中标，众隆集团、中盛集团与双山建投签订了《施工承包合同》，合同价为11.9亿余元，资金来源为财政拨款。

然而，新双大道建设工程并未在合同约定的工期内完工，最终于2018年停工烂尾。彼时，该工程已累计投入近10亿元。

公开信息显示，众隆集团已于2024年3月25日向毕节市中级法院提交破产申请，目前已进入破产清算阶段。

 

02

分包商打官司追讨工程款和保证金

 

这个大型烂尾工程的情况能为外界所知，在于它陷入了诸多的讨债官司。

2020年5月，因总承包商众隆集团拖欠工程款，且拒不退还农民工工资保证金，分包商江苏苑艺园林建设有限公司（下称苑艺园林）将众隆集团及其法定代表人王隆学、中盛集团、毕节市政府、毕节建投、双山建投等起诉至毕节市中级法院。

原双山新区管委会所在地。张梦云 摄

苑艺园林称，2017年10月12日，众隆集团与其签订《工程内部承包合同》，将新双大道景观绿化工程承包给其施工，工程总价1亿余元。合同签订后，该公司向众隆集团支付了1000万元农民工工资保证金。

2018年9月25日，经双方结算，众隆集团应向苑艺园林支付工程款3855万余元。2019年11月，众隆集团法定代表人王隆学向苑艺园林出具了《担保函》，对上述工程款和农民工工资保证金再次进行了确认，并承诺对全部款项承担担保责任。

苑艺园林认为，根据众隆集团与中盛集团签订的《联合体协议书》，中盛集团应就上述欠款承担连带责任。根据《工程进度款拨付申请表》，新双大道项目已累计完成工程进度金额9.4亿余元，支付进度款7.5亿余元，因进度款尚未完全支付，毕节市政府、毕节建投、双山建投应在欠付工程款范围内承担付款责任。

2021年5月10日，毕节中院作出（2020）黔05民初70号《民事判决书》（下称70号判决），一审判决众隆集团、王隆学退还农民工工资保证金1000万元及资金占用费，众隆集团、王隆学和中盛集团支付工程款3410万余元及利息。

毕节建投所在地。张梦云 摄

苑艺园林不服该判决，于2021年5月向贵州省高级法院提出上诉，认为中盛集团应就保证金1000万元承担连带责任；案涉工程款尚未支付完毕，毕节建投、双山建投应在欠付工程款范围内承担付款责任；依据《三方合作协议》，毕节市政府亦应承担付款责任。

2021年12月25日，贵州高院作出（2021）黔民终868号《民事裁定书》，认为毕节中院70号判决认定基本事实不清、程序违法，裁定撤销该判决，发回毕节中院重审。

毕节中院70号判决认定，毕节建投系新双大道项目实际业主，双山建投系发包人，但对毕节建投、双山建投在欠付工程款范围内承担支付责任的主张却不予支持。苑艺园林认为，根据《三方合作协议》，毕节市政府才是真正的发包人，也应该承担支付责任。由于毕节中院不同意追加毕节市政府为被告，苑艺园林认为毕节中院应该回避，于2023年5月申请贵州高院指定其他中级法院管辖。

同年8月28日，贵州高院作出（2023）黔民辖50号《民事裁定书》，认为鉴于本案的特殊性，毕节中院不宜继续审理本案，裁定由六盘水中院审理。

贵州高院。刘虎 摄

随后，苑艺园林重新向六盘水中院起诉，将毕节市政府送上了被告席。2024年4月9日，六盘水中院作出（2023）黔02民初124号《民事判决书》（下称124号判决），并未认定毕节市政府和毕节建投、双山建投承担支付责任，仍判决众隆集团、王隆学退还农民工工资保证金1000万元及利息，众隆集团、王隆学和中盛集团支付工程款3410万余元及利息。

苑艺园林仍不服六盘水中院124号判决，再次向贵州高院提起上诉，请求改判中盛集团对农民工工资保证金及利息承担连带责任，毕节市政府、毕节建投、双山建投对应付工程款及利息承担连带责任。

2024年6月21日，贵州高院作出（2024）黔民终230号《民事裁定书》，认为六盘水中院124号判决认定基本事实不清，裁定撤销该判决，发回六盘水中院重审。目前，该院重一审仍在进行中。

苑艺园林人士无奈地称，法律规定，发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任，但“每次毕节政府组织调解，他们均认可尚欠众隆集团工程价款两个多亿，完全可以覆盖掉我们的主张，但一到法庭上他们就统一不承认”。关于已付工程价款多少问题，数次庭审，他们已经给了数个不同的数字——由开始的七个多亿一直到最后的九个多亿，一次比一次高，而每一次法庭也都予以认可。

 

03

施工合同纠纷案爆出市政工程猫腻

 

这起分包商打官司讨要工程款案件，暴露出了新双大道建设工程中存在的种种问题。苑艺园林向有关部门控告称，新双大道项目涉嫌无证开工、违反招投标规定、串通进行虚假招投标等非法行为，最终导致该项目烂尾。

毕节市政府。张梦云 摄

“项目手续不全就开工了，一个投资十几亿的市政工程竟然是非法的。”苑艺园林代理律师杜家迁称，按照《城乡规划法》的规定，建设单位在取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》和其它有关批准文件后，方可申请用地和办理开工手续。然而，从众隆集团进场施工，到六盘水中院一审判决，在长达10年的时间里，该项目既没有《建设工程规划许可证》，也未取得《建设用地规划许可证》，可见违法违规之严重。

毕节中院70号判决、六盘水中院124号判决亦显示，经毕节中院一审庭审询问，双山建投陈述新双大道工程未办理《建设工程规划许可证》，毕节市国土资源局金海湖新区分局仅是原则同意该工程的用地预审。截至本案一审法庭辩论终结时，各方当事人仍未提交建设工程规划及土地审批手续，故相关合同已违反法律强制性规定，属无效合同。

其次，新双大道项目未进行招标，便直接指定众隆集团施工。苑艺园林称，新双大道属于关系社会公共利益的大型基础设施，建设资金来源为财政拨款。按照《招标投标法》的规定，新双大道属于强制招投标项目，然而众隆集团却能够先进场施工，然后再参与招标并中标。

众隆集团在向双山建投提交的《关于请求支付新双大道建设项目工程款预付款的报告》中称，该公司依照与毕节市政府、浦发银行贵阳分行签订的《三方合作协议》，在2014年1月对新双大道建设项目进行人员、材料、工程施工设备、临建设施等组织工作，且已实施部分工程量。双山建投在毕节中院一审庭审中亦证实，该工程实际上是先施工后招标。

“银政企”《三方合作协议》。受访者提供

再次，为了掩盖新双大道项目未经招标直接指定众隆集团施工的事实，使违法行为合法化，有关部门、国企和众隆集团等相互串通，进行了两次虚假招投标活动。

第一次是2014年9月1日，众隆集团向双山建投递交投标文件，同月9日众隆集团中标，然而彼时该公司已经进场施工。第二次是2014年12月26日，双山建投再次招标，众隆集团与中盛集团组成的联合体于2015年6月15日中标。然而此前双山建投已经与众隆集团签订了施工合同，毕节建投也向众隆集团支付了1.95亿元工程款。“这两次招标行为显然没有真实的招标意图，均系虚假招标。”

“评标委员会渎职，众单位齐舞弊。无手续开工，招投标、评标违法，却能够一路绿灯，事出反常必有妖。”苑艺园林称，招投标文件中均没有中盛集团法定代表人的签字，按规定应当否决其投标，然而评标委员会反而让其中标，属于严重渎职。

“庭审中，众隆公司代理人也明确称未经招投标便已施工，可见之后的招投标是虚假的，但我们申请将犯罪线索移送公安机关，法庭也未同意。”

众隆集团的请款报告显示该公司在招投标前已进场施工。受访者提供

六盘水中院124号判决亦显示，本案被告中盛集团辩称，新双大道项目2015年的重新招投标系伪造该公司的材料参与招投标，该公司并未实际参与招投标和签订合同；该项目未取得土地使用权和施工许可证，属于未批先建，因相关部门发现该工程存在未进行招投标即进行施工的违法情形，为了掩盖该违法事实进行所谓的招投标；由于众隆集团资质不够，伪造中盛集团相关材料参与招投标；案涉《施工承包合同》《联合体协议》是伪造中盛集团印章签订的，该公司已向公安机关报案，经司法鉴定与该公司备案印章不符。

毕节中院70号判决、六盘水中院124号判决的“另查明”事实亦显示，在案外人朱均均诉众隆集团、双山建投、中盛集团施工合同纠纷一案中，贵州省大方县法院于2020年4月15日作出的生效判决载明，案涉工程依法应进行招投标却没有看见相应资料，即使进行了招投标，由于众隆集团没有施工资质，其是借用中盛集团的资质进行投标和施工，已违反法律的禁止性规定。

 

04

多名官员收受承包商贿赂

 

新双大道项目背后的种种乱象，与双山新区官员腐败密不可分。贵州省纪委监委网站2018年发表的文章《毕节：定准航向 风正扬帆正当时》称，“新区原党政‘一把手’邓俊波、赵永富双双落马，一批中层党员干部也相继被查处。”

邓俊波出生于1962年，原系毕节市金海湖新区（原双山新区）党工委书记，曾任毕节市（现七星关区）人大常委会主任。2017年12月21日，毕节中院一审判决邓俊波犯玩忽职守罪、受贿罪、挪用公款罪，决定执行有期徒刑18年，并处罚金100万元，违法所得350万元上缴国库。2018年10月30日，贵州高院二审驳回其上诉，维持原判。

原双山新区党工委副书记、管委会主任赵永富落马，更是直接与新双大道项目有关。赵永富出生于1972年，案发前为毕节市政府常务副秘书长。2018年9月29日，毕节中院一审判决赵永富犯滥用职权罪、受贿罪，决定执行有期徒刑14年，并处罚金100万元，受贿犯罪所得赃款391万元上缴国库。2019年5月13日，贵州高院二审驳回上诉，维持原判。

毕节中院《刑事判决书》显示，毕节市双山新区（金海湖新区）是毕节市委、市政府成立的新区。在实际工作中，因双山新区刚刚成立，机构不健全，且处于起步发展建设阶段，核心工作为项目建设，形成了管委会与党工委对重大项目和重大事项共同决策、共同管理的工作模式。2013年4月至2015年11月期间，赵永富作为党工委副书记、管委会主任，对管委会实施的重大事项和重大项目具有最终决定权。

刑事判决认定，新双大道项目由众隆集团负责人王隆学承建。2015年春节前夕，王隆学请托赵永富在征地拆迁、融资和资金拨付方面给予帮助。赵永富表示会给予支持和帮助后，王隆学以过春节为由送给赵永富两条烟和现金10万元，事后赵永富安排相关人员予以办理。

笔者检索“中国裁判文书网”发现，原双山新区管委会副主任、双山建投原法定代表人余刚林亦被判刑。在新双大道项目建设过程中，余刚林作为双山建投时任法定代表人，曾经在多份施工合同和招投标文件上签字。2016年6月21日，毕节中院一审判决认定余刚林受贿105万余元，犯受贿罪，判处有期徒刑4年，并处罚金20万元，所得赃款予以没收。

王隆学除了向赵永富行贿以外，根据裁判文书网查询到的内容：

吴星春系原纳雍县县委书记蒋某某的司机，2012年初至同年9月期间，在纳雍县政府对纳雍至六枝、阳长至百兴油路大修工程项目发包的过程中，将从纳雍县交通局副局长高某某处获得的该项目实施方案、预算资料、工程标底情况及应当竞报优惠下浮率百分点等相关工程核心信息告知贵州众隆集团有限公司负责人王隆学，为王隆学承包该工程项目提供帮助，使王隆学挂靠的湖南中盛路桥有限公司取得该工程项目的承包权。为此，吴星春先后多次收受王给予的贿金共计120万元。

2013年8月30日，时任毕节市建设投资有限公司董事长法定代表人的叶真文，个人决定以该公司名义借款750万元给贵州众隆机械设备有限公司的王隆学，王隆学于同年9月3日归还借款。为感谢叶真文拆借款项，事后王隆学送给叶4万元。2013年11月20日，叶真文个人决定以公司名义借款2900万元给毕节市众隆房地产开发有限公司的王隆学，王隆学于同月26日归还借款。为感谢叶真文拆借款项，事后王隆学送给其10万元。

根据最高检2000年发布的《关于行贿罪立案标准的规定》，行贿数额在1万元以上的，就应当立案调查，以行贿罪追究刑事责任；即使根据2016年发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》，行贿数额3万元以上的，亦应当立案追究刑事责任。然而仅判决书查明的王隆学行贿数额，已经超过144万，可王隆学竟丝毫未受影响。

投资近10亿元的新双大道一地鸡毛。张梦云 摄

“众隆集团到底是如何让毕节市政府将新双大道项目放到自己手上的？”苑艺园林称，坊间传闻，当初有北京领导将在毕节试验区建立30周年时视察毕节，遂仓促上马该项目，所以才无规划、无审批、无资金，而这时只有众隆集团能搞来钱，所以这个工程只能由众隆集团来做。后来，北京领导又不来毕节了，于是项目就搁置了。

“这个连开工手续都不齐备的烂尾工程，单是虚假招投标、串通招投标、伪造印章等，就足以让相关单位和个人被追责。然而，他们至今仍安然无事。这是否稍微印证了上面的传闻？”(巴蜀独立评论)