地方专项债用途再扩围：可统筹支持存量 PPP 项目

继补充中小银行资本金、土地收储、“清欠” 等用途后，今年 8 月，财政部进一步明确地方债可支持存量 PPP 项目。

在规模扩容的同时，近年来地方专项债的创新用途也在持续拓展。从 2015 年置换隐性债务、2017 年转向项目建设为主，到 2019 年允许部分领域用作项目资本金，2020 年新增补充中小银行资本金，2024 年新增支持收购存量闲置土地和保障房，2025 年进一步拓展至 “化解政府拖欠企业账款” 及 “出资政府投资基金”，现阶段地方专项债用途表现出愈发明显的多元化灵活化特征。

在此期间，专项债管理机制的优化也为地方因地制宜开展资金分配提供了良好的制度 “土壤”。2024 年底国务院办公厅发布新规，通过 “负面清单” 管理模式灵活拓宽了专项债的使用范围，并且政策效果已初步显现 —— 多地在新债务限额分配中重点向项目准备充分、投资效率高的地区倾斜，确保 “资金用在刀刃上”。

今年 8 月 20 日，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(以下简称 “《指导意见》”)，首次明确可统筹使用一般债、专项债支持符合条件的 PPP 存量项目，旨在破解项目推进难、融资约束与付费不足等突出问题，提升公共服务质量与效率。

业界普遍认为，8 月地方专项债用途的最新扩围下，专项债与 PPP 的有机衔接有望为存量基础设施注入新信心。

据悉，PPP 项目是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常由社会资本承担设计、建设、运营和维护，并通过 “使用者付费” 及必要的 “政府付费” 获取回报，政府则负责监管服务质量和价格以保障公共利益。然而，此前部分项目因存在 “重建设、轻运营” 问题，甚至通过承诺固定回报形成隐性债务。并且存量项目往往周期长、结构复杂，与多方投融资诉求紧密相关。

8 月 20 日财政部发布的《指导意见》则是对当前 PPP 存量项目问题的重要回应。文件明确，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹一般债券、专项债券等资金用于 PPP 存量项目建设成本中的政府支出部分；对已运营项目，应将运营补贴等支出全面纳入预算管理，合理确定保障优先级，严格执行支付计划，不得挪用或擅自改变原定用于 PPP 项目的预算资金，并可安排专项债券资金有序解决社会资本方垫付的建设成本，以推动项目持续稳健运营。

在融资支持上，文件要求金融机构稳定信贷投放，不得随意抽贷、断贷，并建立更契合 PPP 特点的信贷服务体系，强调 “金融机构应依法合规积极支持在建项目融资”，对已签约项目应依法履约、及时放贷，对未签约项目应合理确定贷款条件、优化审批流程，“不得无故终止合作，也不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件”。

近期已有部分地区在 2025 年预算报告中明确安排专项债券资金用于支持 PPP 存量项目，实际应用中正涌现出多个积极案例。

例如，今年 6 月，云南省将 369 亿元新增专项债务额度转贷至各州市，用于补充政府性基金财力，支持地方统筹化解隐性债务、推进部分 PPP 存量项目建设及清理拖欠企业账款。同月，浙江兰溪市海绵生态综合整治 PPP 项目和贵州六盘水市火车站棚改 PPP 项目也实现落地。8 月，内蒙古财政厅提出在 214.5 亿元增量专项债券中安排 50 亿元，用于化解政府和社会资本合作 PPP 存量项目风险。

一位曾参与 PPP 项目的国资人士认为，部分存续 PPP 项目中之所以一度出现社会资本融资渠道受阻的情况，是因为 “PPP 项目很多属于民生领域，非经营性属性使其回款能力天然弱于完全竞争市场，运营回款想要完全覆盖投资会比较有压力。” 此次允许使用专项债支持项目建设，有望显著提升项目现金流的稳定性和可预期性，相当于为各方注入了一颗 “定心丸”。

民生证券固收首席分析师徐亮表示，本次《指导意见》有望为地方进一步化解其债务风险提供更多资源和 “弹药”。尤其是一般债券、专项债券等资金能用于 PPP 存量项目支出，对于这些项目的主要贷款银行来说确是重大利好，而从长期来看，PPP 项目的银行贷款或能得到全面兑付，也能够大幅改善地方政府的债务状况，并提升当地银行的运营效益。

他指出，专项债资金的注入，预计会使得 PPP 项目的存量债务获得较好兑付，地方商业银行的贷款质量获得提升，地方政府对于民营企业的欠款或进一步降低，最后有利于激活地方经济。而投资端来看，地方债用途的多元化，能够降低地方政府债务，有利于地方政府能够拥有更多增量融资空间来落实各省市 2026 年开始的 “十五五规划”。

多名业内人士估算，16.6 万亿元的存量 PPP 项目投资中，八成左右为项目贷等债务性资金，按占比 75% 保守估算，对应须偿还的债务规模约为 12 万亿元。目前，PPP 存量项目的拖欠款，大部分没有纳入 “地方隐性债务” 之中，因而与 PPP 存量项目相关的诸多利益相关方，例如当地银行、中小民营企业等，可能存在一定程度的潜在损失，不利于该区域的基础设施建设、公共服务供给、居民就业及城投平台再融资。

徐亮认为，上述政策要求 “防止逃废债”“防止项目停摆烂尾”，就是要求强化地方政府债务管理能力及压实其责任，同时该政策也要求对于在建 PPP 项目与已运营项目，可以通过债券资金与纳入预算管理等方式，“有序处理社会资本方垫付建设成本问题，推动 PPP 存量项目持续稳健运营”，这对于增强地方财政实力、提升城投平台运营能力等，都有重大裨益。

中证鹏元研究发展部高级董事吴志武称，专项债用于解决政府拖欠企业账款和用于支持 PPP 存量项目，这实质上是化解政府存量债务风险。